Les nombreuses raisons d’abolir la préférence fiscale pour les gains en capital

Les États-Unis sont entrés dans la crise du COVID-19 avec un déficit budgétaire inhabituellement important pour une économie au niveau ou proche du plein emploi. Même si l’emploi, la production et la croissance devaient retrouver rapidement leur niveau de fin 2019 (ce qui est loin d’être certain), le déficit, en vertu de la loi actuelle, restera important.

La bonne nouvelle est que les taux d’intérêt devraient rester bien en deçà du taux de croissance du PIB dans un avenir prévisible, comme ils l’ont fait depuis le début du siècle. Tant que cela reste le cas, il n’y a pas de danger d’un scénario d ‘«explosion de la dette» dans lequel un déficit fédéral important mais constant entraîne une augmentation sans limite de la dette en pourcentage du PIB. À ce stade, le plus grand danger pour la reprise est l’austérité prématurée. Pourtant, à mesure que la reprise progresse, nous sommes sûrs de l’entendre argumenter, tant sur le plan économique que politique, que le déficit devrait être réduit.

À ce stade, la recherche sera lancée pour trouver des moyens de combler l’écart budgétaire. Bien que tout le monde déploiera ses coupes de dépenses préférées, une grande partie du travail lourd devra venir du côté des recettes du budget. Comme l’a dit récemment l’ancien conseiller de Trump, Gary Cohn, en parlant à CNN Fareed Zakaria,

Notre prochain Congrès, le Congrès qui siège en 2021, doit presque s’asseoir et examiner nos dépenses et nos recettes. … Comment dépensons-nous l’argent? Il y a beaucoup d’endroits où nous pourrions réduire. En plus de cela, je pense qu’ils doivent examiner notre système fiscal et réfléchir aux moyens d’augmenter nos revenus

Aucun domaine du code des impôts n’est plus mûr pour une réforme que le traitement préférentiel accordé aux gains en capital. Alors que les revenus des salaires et traitements sont soumis à un taux d’imposition maximal de 37%, les gains en capital sur les actifs détenus pendant plus d’un an, dans la plupart des cas, sont imposés à un taux maximal de seulement 20%.

Les avantages de la préférence fiscale pour les gains en capital flux principalement vers les riches. Quelque 70% des avantages sont versés aux contribuables dont le revenu annuel est égal ou supérieur à 1 million de dollars et qui bénéficient chacun de 145 000 $. Les prestations pour les ménages dont le revenu est de 50 000 $ ou moins se situent en moyenne à environ 10 $. Pendant des années, les bailleurs de fonds ont essayé de trouver des justifications plus larges pour cet allégement fiscal, affirmant que les avantages pour quelques-uns se répercutaient en quelque sorte sur le reste, mais leurs efforts n’étaient pas convaincants.

Voici quelques-unes des nombreuses questions soulevées par la préférence fiscale pour les gains en capital, et les nombreuses raisons pour lesquelles son élimination devrait figurer en tête de liste dans la recherche de sources supplémentaires de revenus fédéraux.

Les gains en capital sont-ils vraiment des revenus?

Un argument en faveur d’un traitement fiscal indulgent est que même si les revenus doivent être imposés, les gains en capital ne sont pas du tout des revenus, mais seulement le reflet d’un transfert de propriété d’un actif existant. Si nous voulons que les actifs soient sous le contrôle de ceux qui peuvent les utiliser au mieux, disent les défenseurs de la préférence, nous ne devons pas ériger d’obstacles à leur achat et à leur vente. Tout comme nous imposons le revenu du travail lorsqu’il est versé aux travailleurs, nous ne devons taxer le revenu du capital que lorsqu’il est versé sous forme d’intérêts, de dividendes, de redevances, etc., mais pas lorsque la propriété d’un actif est transférée d’une partie à une autre.

Cela pourrait avoir du sens s’il était possible de faire une distinction nette entre le revenu et les gains en capital, mais ce n’est pas le cas. Au lieu de cela, il est trop facile de transformer le revenu de presque n’importe quelle source en quelque chose qui ressemble à un gain en capital.

Prenons un exemple fantaisiste: je passe un contrat avec ma femme pour fournir 2 000 heures de travail au cours de la prochaine année pour un paiement de 2 000 $. Aux termes du contrat, elle peut, si elle le souhaite, m’appeler à utiliser ces heures comme bon lui semble. Elle pourrait me demander de tondre la pelouse et de faire des lasagnes pour le dîner, mais elle pourrait également vendre à l’université locale une option qui lui permettrait d’acheter mes services au même montant de 2 000 $ qu’elle a payé pour eux. L’université lui paie volontiers 95 000 $ pour l’option, ce qui est une bonne affaire pour eux puisqu’ils auraient autrement dû me payer 100 000 $ pour enseigner mon quota de cours. Lorsque nous produirons notre déclaration de revenus conjointe le 15 avril, nous serons imposés au taux de gains en capital sur le revenu de 95 000 $ de ma femme provenant de la vente d’options, tandis que je déclare un revenu ordinaire de 2 000 $. Notre revenu avant impôt est un peu inférieur à ce qu’il serait autrement, mais nos impôts totaux sont beaucoup plus bas.

Bien que cet exemple semble absurde, le monde réel est plein de situations où les entreprises peuvent faire à peu près la même chose – structurer une transaction pour la faire ressembler à un gain en capital au lieu d’un revenu ordinaire. En réalité, un cabinet d’avocats annonce une stratégie basée sur des options exactement comme celle décrite ci-dessus, sauf qu’elle est utilisée pour protéger le revenu de l’immobilier plutôt que du travail. Des choix comme l’organisation d’une société en partenariat au lieu d’une société, le paiement de cadres avec des options d’achat d’actions au lieu d’un salaire, ou la structuration imaginative d’une transaction immobilière peuvent également convertir le revenu ordinaire en gains en capital. Les stratégies sont infinies.

L’un des stratagèmes les plus controversés est le règle des intérêts reportés, qui permet aux gestionnaires de fonds spéculatifs et de capital-investissement de structurer les revenus qu’ils perçoivent pour leurs services sous une forme pouvant être imposée en tant que gains en capital. Même certains commentateurs qui sont par ailleurs enthousiastes à l’égard d’une imposition clémente des gains en capital tirent la ligne des intérêts reportés. Par exemple, David Frum, qui pense qu’une baisse du taux d’imposition sur les gains en capital est une bonne politique, convient que la règle est «tout à fait injustifiable. Si vous investissez avec l’argent d’autres personnes », dit-il,« ce que vous gagnez, c’est un revenu – et il devrait être imposé comme tel. » La loi de 2017 sur les réductions d’impôts et les emplois, qui a réduit le taux d’imposition des sociétés, était censée combler la faille des intérêts reportés, mais elle n’a finalement apporté que des modifications mineures. Pour la plupart, disent les analystes fiscaux, la règle perdure.

Les stratégies d’évasion fiscale qui convertissent le revenu ordinaire en gains en capital seraient un problème même si elles ne faisaient que générer des iniquités et réduire les revenus fédéraux, mais ce n’est pas tout. De telles stratégies peuvent exiger plus que simplement brandir la baguette d’un comptable sur quelque chose qu’une entreprise ferait de toute façon. Au lieu de cela, la structuration des transactions pour tirer parti de règles fiscales spécifiques nécessite souvent de modifier les pratiques commerciales réelles, telles que le choix des méthodes de financement, le calendrier des investissements, voire le choix de l’ensemble de son secteur d’activité. Souvent, les changements ne seraient pas rentables, à l’exception de leurs avantages fiscaux. Bien que les partisans de la préférence pour les gains en capital prétendent qu’elle suralimente la croissance et l’efficacité, les changements fiscaux dans les pratiques commerciales pèsent lourdement sur l’économie réelle.

Avons-nous besoin d’une préférence pour les gains en capital pour corriger l’inflation?

Un deuxième argument utilisé par les partisans est que nous avons besoin de faibles taux d’imposition sur les gains en capital pour éviter de taxer les gains «fantômes» produits par l’inflation. L’argument est superficiellement plausible. En cas d’inflation, les propriétaires d’actifs peuvent être imposés sur les gains nominaux même lorsque la valeur réelle des actifs n’augmente pas.

Par exemple, supposons que vous achetiez des actions à 100 $ et que vous les vendiez 120 $ quelques années plus tard. L’inflation a quant à elle fait grimper le coût de la vie de 10%. Cela vous laisse un gain avant impôts ajusté à l’inflation de seulement 10 $. Si vous payez 37% d’impôt comme revenu ordinaire sur le gain nominal de 20 $, votre taux d’imposition sur le gain réel de 10 $ est de 74%. Réduire le taux des gains en capital nominaux à 20 pour cent réduit le taux réel à 40 pour cent – pas tout à fait même pour uniformiser complètement les règles du jeu, mais un pas dans la bonne direction, semble-t-il.

Mais il y a deux défauts dans cet argument.

Premièrement, toute règle arbitraire, telle qu’un taux d’imposition inférieur fixe ou l’exclusion d’une partie des gains en capital, ne peut qu’approximer grossièrement l’ajustement nécessaire pour l’inflation. Le taux de 20% qui est proche de la droite dans l’exemple que nous venons de donner devient trop bas si l’inflation ralentit (comme il l’a fait ces dernières années). Si l’inflation s’accélérait, elle deviendrait trop élevée. En outre, le taux qui égalise les règles du jeu pour une personne dans une tranche d’imposition pourrait être trop élevé ou trop bas pour celles qui se trouvent dans d’autres tranches.

Une approche plus nuancée consisterait à indexer la base sur laquelle les gains en capital sont calculés pour refléter l’inflation réelle entre l’achat et la vente. Cela éviterait l’imposition des gains en capital fantômes, mais pas un deuxième problème tout aussi grave: d’autres formes de revenus de placement sont également soumises à une imposition fantôme en cas d’inflation.

Supposons, par exemple, que dans un monde où l’inflation est nulle, les emprunteurs offrent un coupon de 5% sur les obligations de sociétés les mieux notées. Si le taux d’inflation monte à 5%, les emprunteurs seraient disposés à offrir un taux d’intérêt nominal de 10% sur l’obligation, car ils savent qu’ils seront en mesure de payer les intérêts et les principes futurs en dollars de moindre valeur. Le taux nominal de 10% laisse votre rendement réel et leur coût d’intérêt réel à 5%. Jusqu’ici tout va bien. Mais supposons maintenant que vous êtes soumis à un impôt de 20% sur vos revenus d’intérêts. Dans le cas d’une inflation zéro, votre revenu d’intérêts après impôt est de 4%. Dans le cas inflationniste, vous devez payer des impôts sur l’ensemble du taux nominal de 10%, vous laissant un rendement nominal de 8% après impôts. Lorsque vous soustrayez 5% d’inflation, ce rendement nominal de 8% ne devient que 3%. En bref, même si les emprunteurs ajustent les taux d’intérêt nominaux pour refléter pleinement l’inflation, l’inflation augmente le taux d’imposition effectif des détenteurs d’obligations.

La situation serait similaire pour les revenus des actions ordinaires d’une entreprise qui a un bénéfice réel constant, dont elle verse une fraction constante en dividendes. Une inflation plus rapide augmenterait le taux réel d’imposition effectif des dividendes.

Un article utile de 1990 Bureau du budget du Congrès explore le problème en détail. Le document confirme qu’une inflation plus rapide augmente le taux d’imposition effectif sur les revenus de placement, mais il souligne que l’effet est intrinsèquement plus faible pour les gains en capital que pour les dividendes ou les revenus d’intérêts. S’attaquer au problème des gains en capital fantômes de manière isolée, par quelque moyen que ce soit – un taux de gains en capital préférentiel, une exclusion ou une indexation – ne fait qu’aggraver l’écart entre la manière dont l’inflation affecte les gains en capital et la manière dont elle affecte les intérêts et les dividendes. Cela augmente l’attrait des stratégies d’évasion fiscale qui impliquent des pratiques commerciales inefficaces.

La solution idéale aux distorsions causées par l’inflation serait d’indexer l’ensemble du système fiscal. L’indexation devrait couvrir non seulement toutes les formes de revenus de placement, mais aussi l’imposition des revenus ordinaires, de l’immobilier, des successions et de tout le reste. Mais essayer de supprimer séparément l’effet de l’inflation sur les impôts sur les gains en capital risque d’aggraver les choses, pas de les améliorer.

Avons-nous besoin de la préférence pour éviter la double imposition des bénéfices des entreprises?

La «double imposition» des bénéfices des sociétés est un troisième argument commun pour défendre un traitement fiscal clément des gains en capital. L’idée est que les bénéfices des sociétés sont imposés une fois au niveau de l’entreprise, puis à nouveau au niveau individuel lorsqu’ils sont versés sous forme de primes de gestion, de dividendes ou de plus-values.

Il est vrai qu’un taux préférentiel sur les gains en capital serait une façon d’attaquer la distorsion – une façon, mais une mauvaise. Une bien meilleure façon serait de corriger les failles de l’impôt sur les sociétés qui sont à l’origine du problème plutôt que d’appliquer un pansement aux gains en capital.

En fait, une partie du travail a été effectuée dans le cadre de la loi de 2017 sur les réductions d’impôts et les emplois, qui a abaissé les taux d’imposition des sociétés dans tous les domaines. Une autre étape serait d’éliminer les nombreuses lacunes du système d’imposition des sociétés qui permettent à une grande partie des bénéfices des entreprises d’échapper à l’impôt, tandis que ceux qui n’ont pas la chance de ne pas être admissibles paient beaucoup plus.

Mais la réduction de l’impôt sur les sociétés de 2017 a laissé un élément clé de l’emploi inachevé. Si nous voulons profiter des avantages potentiels de la réforme de l’impôt sur les sociétés, ces impôts ne devraient pas seulement être réduits; en même temps, ils devraient être transférés aux revenus individuels des dirigeants et des actionnaires qui sont les bénéficiaires ultimes des bénéfices des sociétés. Pour ce faire, il faudrait éliminer la préférence pour les gains en capital. Un régime sans impôt sur les sociétés ni pleine imposition des bénéfices, qu’ils soient gagnés par les actionnaires sous forme de gains en capital, de dividendes ou sous toute autre forme, éliminerait une fois pour toutes la double imposition sans redistribution injuste de la charge fiscale globale.

L’effet de verrouillage

L’effet de «blocage» est un dernier problème avec l’imposition des gains en capital. Étant donné que la taxe est actuellement administrée, les gens n’ont pas à payer de gains en capital sur un actif jusqu’à ce qu’il soit vendu. Par conséquent, le rendement après impôt d’un actif qui s’apprécie augmente plus il est détenu.

Comparez une obligation qui verse chaque année un revenu d’intérêt régulier à une action dont la valeur augmente chaque année de la même valeur. Au fil du temps, le taux d’imposition effectif sur les actions serait plus bas même si le taux d’imposition légal était le même pour les revenus d’intérêts et les gains en capital. La raison en est que les détenteurs d’obligations doivent payer leur impôt d’année en année, tandis que les actionnaires peuvent différer le paiement de l’impôt jusqu’à ce qu’ils vendent leurs actions, peut-être plusieurs années plus tard.

De plus, si les gens n’ont toujours pas vendu leurs actions ou autres actifs à leur décès, leurs héritiers n’ont jamais à payer d’impôts sur les plus-values. Au lieu de cela, la valeur des actifs est «augmentée» à la valeur marchande au moment du décès de l’acheteur initial. En attendant, les propriétaires d’origine peuvent vivre assez bien en empruntant contre la valeur des actifs. À leur décès, leurs héritiers peuvent vendre suffisamment d’actions pour rembourser les prêts, sans payer d’impôt sur les gains en capital ni sur ces actions ni sur celles qu’ils détiennent.

L’effet de blocage crée alors une incitation artificielle pour les propriétaires à conserver les stocks ou les actifs réels plus longtemps qu’ils ne le feraient autrement. Dans de nombreux cas, cela signifie que les actifs ne passent pas facilement des mains de ceux qui les possèdent à ceux de nouveaux propriétaires qui pourraient mieux les utiliser. De plus, l’effet d’immobilisation réduit considérablement les revenus que le gouvernement tire de l’impôt sur les gains en capital.

Malheureusement, la suppression de la préférence fiscale et l’imposition des gains en capital au même taux que le revenu ordinaire aggraveraient à eux seuls le problème du blocage. Les actifs se déplaceraient de main en main encore plus lentement qu’aujourd’hui. Par conséquent, l’augmentation des revenus découlant de la suppression de la préférence pour les gains en capital serait décevante.

Heureusement, il existe des moyens de surmonter le problème de verrouillage. Une étude récente de Brookings par Grace Enda et William G. Gale examine plusieurs réformes possibles.

Deux des réformes les plus simples s’attaquent à l’échappatoire dite de l’ange de la mort qui permet aux héritiers d’échapper totalement ou partiellement à l’impôt sur les plus-values. Une version éliminerait l’augmentation de l’évaluation au décès. Supposons que John Sr. achète un actif pour 1000 $ en 1990 et décède en 2010 lorsque l’actif vaut 2000 $. John Jr., l’héritier, vend finalement l’actif en 2020 alors qu’il vaut 3000 $. Sous le régime actuel, John Jr. ne paie aucun impôt sur les gains en capital jusqu’en 2020, puis uniquement sur le gain de 1000 $ qui s’est produit depuis la succession. Sans cette augmentation, John Jr. paierait des impôts en 2020 sur le gain total de 2000 $ qui avait eu lieu depuis l’achat initial. Une version encore plus forte de la même réforme obligerait John Jr. à payer l’impôt sur les 1000 premiers dollars du gain en 2010, au moment de l’héritage, et à payer l’impôt sur les 1000 dollars restants lorsque l’actif est vendu en 2020.

Une réforme encore plus ambitieuse consisterait à taxer chaque année les gains en capital accumulation ou mark-to-market base. Supposons que votre taux d’imposition soit de 30% et que l’année 0, vous achetez 100 actions à 50 $ l’action. Ils augmentent à 100 $ la première année, tombent à 75 $ la deuxième année et remontent à 150 $ la troisième année, date à laquelle vous les vendez. En vertu de l’imposition à la valeur du marché, la première année, vous payez un impôt de 1 500 $ sur un gain en capital de 5 000 $; au cours de la deuxième année, vous avez un impôt à payer négatif de 750 $ sur une perte en capital de 2 500 $, que vous pouvez reporter; et au cours de la troisième année, vous avez un gain en capital de 7 500 $ sur lequel vous devez un impôt de 2 250 $, dont 750 $ sont couverts par la perte reportée. Votre impôt total sur 3 ans est de 3 000 $, le même que si vous étiez imposé uniquement au moment de la vente, mais comme il n’y a pas de report d’impôt, il n’y a pas de blocage.

La taxation au prix du marché serait facile à mettre en œuvre pour des actifs comme les actions et les obligations qui étaient activement négociées, mais pas si facile pour les actifs difficiles à évaluer comme l’immobilier ou les intérêts commerciaux privés. Une approche appelée fiscalité rétrospective pourrait être utilisé dans de tels cas. Dans ce système, les gains en capital seraient imposés au moment de la vente, mais le taux d’imposition serait d’autant plus élevé que l’actif avait été couvert. Le taux d’augmentation du taux d’imposition dépendrait des taux d’intérêt du marché. Si cela était fait correctement, le coût de la hausse du taux d’imposition compenserait exactement l’avantage du report des impôts jusqu’à la vente. Bref, une fiscalité rétrospective éliminerait l’effet de blocage sans rencontrer le problème de l’évaluation annuelle des actifs difficiles à valoriser.

N’importe laquelle de ces réformes, seule ou combinée, atténuerait l’effet de verrouillage. En conséquence, les marchés des capitaux fonctionneraient plus efficacement, car les actifs se déplaceraient plus librement entre les mains des propriétaires qui pourraient les utiliser au mieux. Cela augmenterait également le gain de revenus découlant de l’élimination de la préférence fiscale pour les gains en capital.

Ceux qui défendent le taux préférentiel sur les gains en capital ont raison lorsqu’ils soutiennent que tous les impôts affectent les décisions commerciales. Mais c’est un non sequitur dire que, comme ils affectent les décisions commerciales, les impôts sur les gains en capital devraient être aussi bas que possible. La bonne conclusion, au contraire, est que nous devrions considérer les impôts sur les gains en capital dans le contexte du régime fiscal dans son ensemble:

• L’imposition des gains en capital à des taux inférieurs à ceux des autres formes de revenus de placement n’encourage guère l’investissement en général. Cependant, cela fait beaucoup pour encourager la structuration des investissements de manière à éviter les impôts, même s’ils sont intrinsèquement moins efficaces.
• Théoriquement, un système fiscal idéal serait entièrement indexé sur l’inflation, mais le fait de distinguer les gains en capital pour un traitement spécial alors que les autres formes de revenus du capital ne sont pas ajustés augmente en fait la mesure dans laquelle l’inflation mine l’équité et l’efficacité du système fiscal.
• Il est possible de plaider contre la double imposition des bénéfices des sociétés, mais la réforme appropriée consisterait à taxer les gains en capital et les dividendes en tant que revenus ordinaires en même temps que les impôts sur les bénéfices au niveau des sociétés étaient réduits ou supprimés.
• L’effet de blocage est réel, mais la manière appropriée de l’atténuer serait d’éliminer la faille de l’ange de la mort tout en imposant tous les gains en capital sur une base de mise à la valeur du marché ou rétrospective.

En bref, alors que nous envisageons le besoin probable de recettes fédérales supplémentaires à mesure que l’économie américaine se remet complètement du ralentissement du COVID-19, une réforme approfondie de notre système d’imposition des gains en capital devrait être une priorité élevée.

Basé sur un post précédent à NiskanenCenter.org. Photo gracieuseté de Pixabay.com.