Les gouvernements des États devraient maintenant envisager des réformes partielles de l’impôt sur la fortune

Par David Gamage et Darien Shanske

La pandémie de COVID-19 précipite de graves crises budgétaires pour les gouvernements des États et locaux. Cela se produit alors que les entreprises à travers le pays ont fermé, le nombre de chômeurs a grimpé en flèche et la demande des consommateurs a considérablement diminué. L’économie nationale se dirige probablement vers une profonde récession économique, et les gouvernements des États et locaux sont mal équipés pour faire face au problème de la volatilité budgétaire qui a provoqué des crises budgétaires lors des récessions passées, y compris la grande récession de 2008.[1]

Cet essai est une contribution au projet SAFE (State Action in Fiscal Emergencies).[2] Dans d’autres essais de ce projet, nous expliquons les mesures que le gouvernement fédéral devrait prendre pour aider les gouvernements des États et locaux à faire face à leurs crises budgétaires imminentes. Le gouvernement fédéral est bien mieux placé pour gérer ces crises que les gouvernements des États et des collectivités locales et, idéalement, le gouvernement fédéral agirait suffisamment pour éviter que les gouvernements des États et des collectivités locales ne réduisent leurs dépenses ou augmentent leurs impôts. Cependant, nous craignons que le gouvernement fédéral ne parvienne pas à agir suffisamment, laissant aux gouvernements étatiques et locaux le besoin de faire des coupes sombres dans les dépenses, d’augmenter les impôts, ou les deux. Dans cet essai, nous faisons quelques suggestions sur la façon dont les gouvernements des États devraient réagir si le gouvernement fédéral ne parvient pas à agir suffisamment (comme nous le craignons, ce sera le cas).

Plus précisément, nous suggérons que les gouvernements des États envisagent d’adopter des réformes partielles de l’impôt sur la fortune, au moins en tant que mesures temporaires limitées pour augmenter les revenus nécessaires pour faire face aux crises budgétaires actuelles et imminentes. Ci-dessous, nous proposerons deux options prometteuses pour des réformes partielles de l’impôt sur la fortune qui pourraient être conçues et mises en œuvre suffisamment rapidement (au moins dans certains États) pour potentiellement apporter de bonnes réponses politiques à la crise budgétaire actuelle et imminente des États et des collectivités locales.

Commençons par une petite discussion de fond. Il est important de comprendre que les gouvernements des États sont soumis à des contraintes d’équilibre budgétaire, qui les empêchent d’engager des dépenses déficitaires pendant les ralentissements économiques, alors que le gouvernement fédéral n’est pas aussi contraint.[3] Plus précisément, pendant les ralentissements économiques, les recettes fiscales des États ont tendance à baisser fortement et, en tant que telles, les gouvernements des États ne peuvent maintenir des budgets équilibrés qu’en augmentant les taux d’imposition (et peut-être les frais de licence), en réduisant les dépenses, ou les deux. À l’inverse, pendant les périodes de reprise économique, lorsque les gouvernements des États perçoivent des recettes fiscales excédentaires, les États s’engagent généralement dans une combinaison de réductions d’impôt et d’augmentation des dépenses. En particulier, les programmes d’assurance sociale tels que Medicaid sont soumis à des réductions de dépenses pendant les périodes de ralentissement économique – le moment même où ils sont le plus nécessaires. La crise actuelle du COVID-19 met particulièrement en évidence les dangers des réductions de dépenses, car Medicaid, l’assurance-chômage et d’autres programmes d’assurance sociale sont essentiels pour les millions de personnes actuellement sans emploi pendant la pandémie. Ainsi, la question demeure: comment les gouvernements étatiques et locaux peuvent-ils mieux faire face à la volatilité budgétaire, en particulier face à une crise budgétaire imminente?

En fin de compte, si un choix doit être fait entre des réductions de dépenses néfastes ou des augmentations d’impôts pour faire face aux crises budgétaires imminentes pendant un ralentissement économique, nous considérons les augmentations d’impôts comme le meilleur choix de loin.[4] Idéalement, ces augmentations d’impôts devraient viser les acteurs économiques qui sont relativement mieux à même de traverser le ralentissement économique, et avec les augmentations d’impôts faites de manière à minimiser la possibilité de réponses fiscales aux jeux ou d’autres manœuvres des contribuables pour échapper à l’impôt.

En l’absence de contraintes administratives, la meilleure solution serait un impôt unique sur la fortune des résidents de l’État. Un impôt unique sur la fortune est rétrospectif, en ce sens qu’il taxe la richesse accumulée précédemment, et est donc moins soumis aux jeux de taxes et autres réponses néfastes des contribuables. Un tel impôt sur la fortune devrait être conçu avec une grande exonération, de sorte que l’impôt ne s’appliquerait qu’aux plus riches, qui devraient généralement être bien mieux placés pour traverser le ralentissement économique par rapport aux résidents de l’État plus généralement et surtout par rapport aux bénéficiaires des principaux programmes de dépenses publiques.[5]

Bien sûr, les contraintes administratives rendent cette histoire beaucoup plus compliquée. Les États ne disposent pas actuellement d’un impôt général sur la fortune, et il est peu probable que les gouvernements des États conçoivent et mettent en œuvre un nouvel impôt majeur assez rapidement pour compenser les déficits budgétaires à venir. De plus, certains États sont confrontés à des interdictions légales de lever des impôts généraux sur la fortune; par exemple, la Constitution de l’État de New York, à l’article XVI, section 3, stipule que: «Les biens meubles incorporels ne sont pas imposés ad valorem et aucun droit d’accise n’est prélevé uniquement en raison de la propriété ou de la possession de ceux-ci, sauf que les revenus qui en découlent peuvent être pris en considération dans le calcul de toute taxe d’accise mesurée par le revenu en général. » Ainsi, étant donné qu’une si grande part de la richesse est constituée de biens meubles incorporels (principalement sous la forme d’actifs financiers tels que des actions et des obligations), toute proposition de réforme significative de l’impôt sur la fortune pour l’État de New York nécessiterait probablement une modification constitutionnelle.

Néanmoins, ces barrières laissent ouvertes au moins deux options de réforme prometteuses. La première serait que les gouvernements des États envisagent de percevoir une nouvelle taxe foncière à l’échelle de l’État, avec un niveau d’exemption élevé (ou un disjoncteur) afin que seuls les résidents ou les entreprises les plus riches de l’État soient soumis à la nouvelle taxe foncière. Une telle nouvelle taxe (ou surtaxe) pourrait se superposer aux évaluations administratives qui existent déjà pour les taxes foncières existantes, et pourrait donc être conçue et mise en œuvre relativement rapidement. Il va sans dire que ce ne serait qu’une option «rapide» dans les États sans limites constitutionnelles sur les taux d’imposition foncière, et d’autres obstacles juridiques et administratifs peuvent également compliquer cette option dans certains États. En tout état de cause, cette proposition pourrait être conçue et mise en œuvre comme une mesure temporaire, destinée à augmenter les revenus nécessaires pour faire face au ralentissement économique.

La deuxième option consisterait pour les gouvernements des États à envisager de percevoir une nouvelle taxe ou une mesure de réalisation présumée sur le stock de plus-values ​​latentes. Cela pourrait se faire de plusieurs manières possibles. Par exemple, le nouvel impôt pourrait consister en une réalisation réputée d’un pourcentage (par exemple, cinquante pour cent) des gains non réalisés qui seraient ensuite immédiatement imposés aux taux d’imposition sur le revenu de l’État, avec une exonération intégrée afin que ce nouvel impôt ne s’applique que aux plus riches des résidents de l’État. Cette option serait un peu plus difficile à concevoir et à mettre en œuvre, et devrait probablement reposer en grande partie sur des évaluations autodéclarées, étayées par des audits et des pénalités, à des fins d’évaluation. Mais le potentiel de revenus devrait toujours être raisonnablement élevé, et parce que tant de richesse est constituée de titres cotés en bourse, ni l’auto-évaluation ni l’audit ne devraient être trop onéreux.[6]

En taxant ces gains non réalisés maintenant, les États accéléreraient en fait ce qui aurait été autrement les futurs paiements d’impôts (du moins en théorie, car dans la pratique, une grande partie des gains non réalisés ne sont jamais réalisés ou comptabilisés en raison de dispositions telles qu’une base renforcée au décès) . Nous pensons que cela est approprié, car le fait d’imposer les gains non réalisés maintenant – pendant la récession – aurait pour effet de contrebalancer au moins partiellement les montagnes russes de la volatilité budgétaire, en déplaçant les revenus aux moments où ils sont le plus nécessaires. Dans un sens, on pourrait donc considérer la non-imposition actuelle des gains en capital non réalisés comme une sorte de fonds d’urgence pour les jours de pluie que les États devraient maintenant exploiter.

On pourrait objecter que l’une ou l’autre de nos propositions de réforme partielle de l’impôt sur la fortune pourrait entraîner des problèmes de liquidité, même pour les riches. Par conséquent, du point de vue de la conception, la taxe pourrait permettre un calendrier de paiement, tout comme le rapatriement présumé de la TCJA.[7] Notez qu’un tel barème devrait contenir un taux d’intérêt raisonnable, car les États devraient envisager ensuite d’emprunter sur ce flux de revenus afin de couvrir les besoins immédiats.

Une autre objection possible à une taxe de l’un ou l’autre type est que les riches pourraient simplement quitter l’État. Il existe une importante littérature économique sur ces questions.[8] Nous lisons cette littérature comme impliquant que les migrations à partir des États jusque là[9] ne représente pas un phénomène qui devrait trop troubler les États qui envisagent une fiscalité plus progressive. Mais, quelle que soit la lecture de la littérature concernant les impôts sur le revenu en cours, les mesures fiscales que nous proposons seraient un impôt unique sur les gains / valeurs déjà réalisés. Il devrait donc y avoir une réponse comportementale minimale.

Et l’argument en faveur de ces taxes est plus profond que le fait qu’elles seraient globalement progressives et efficaces. Considérez que les inégalités de revenu et de richesse sont devenues des problèmes de plus en plus pressants aux niveaux fédéral et étatique. En conséquence, un récent sondage du Pew Research Center révèle que six adultes américains sur dix croient qu’il y a trop d’inégalités dans le pays aujourd’hui, et 84% de ceux qui voient les inégalités comme un problème pensent que le gouvernement devrait augmenter les impôts sur les riches. Pourtant, les systèmes fiscaux existants au niveau des États et au niveau fédéral font un très mauvais travail en imposant le véritable revenu économique des très riches.[10] En particulier, pour les 0,1% de contribuables les plus riches et plus, dont les revenus proviennent principalement des revenus de la richesse (plutôt que des salaires ou des traitements), les caractéristiques structurelles des régimes fiscaux existants au niveau des États et au niveau fédéral rendent ces impôts «si poreux comme étant largement symbolique. « [11]

Dans cette optique, l’une ou l’autre des options que nous proposons – une nouvelle surtaxe foncière à l’échelle de l’État sur les très riches ou une nouvelle taxe à l’échelle de l’État sur les plus-values ​​latentes des très riches – contribuerait à remédier au manque d’imposition effective des très riches dans les pays riches. années et décennies ayant mené au ralentissement économique actuel et imminent. Cela aurait été une bonne raison d’imposer de telles taxes avant même la pandémie. Au milieu d’une pandémie et d’une récession, ces taxes sont de plus en plus clairement une bonne idée. N’oubliez pas qu’il y a un jeu à somme nulle ici, en supposant que le gouvernement fédéral n’agit pas. Soit les États et les localités doivent couper les services vitaux et prolonger ainsi la récession, soit éviter ces réductions en augmentant les recettes fiscales.

Compte tenu de l’ampleur de l’urgence et de l’importance que les États ne mangent pas leur maïs de semence en s’engageant dans des coupes trop destructrices, il peut finalement devenir nécessaire pour les États d’envisager des instruments de revenus qui sont bien plus éloignés de l’idéal (comme même les taxes sur les recettes brutes!) . Mais avant d’envisager de telles mesures, les États devraient commencer par des options politiques globales plus ciblées et meilleures. Dans cette optique, nous considérons nos propositions de surtaxes immobilières sur la réalisation présumée la plus riche ou partielle des plus-values ​​latentes des très riches comme particulièrement prometteuses.

[1] Voir David Gamage, «Prévenir les crises budgétaires des États: gérer le problème de la volatilité budgétaire», 98 Cal. L. Rev. 749 (2010).

[2] https://www.law.virginia.edu/academics/program/project-safe

[3] Gamage, supra note 1.

[4] Pour savoir pourquoi, voir id.

[5] Daniel Markovitz a fait une proposition similaire au niveau fédéral: voir https://www.nytimes.com/2020/04/21/opinion/coronavirus-wealth-tax.html.

[6] Mark Gergen estime que «73% de la valeur totale des actifs générateurs de revenus» sont des titres cotés en bourse. Mark Gergen, Comment taxer le capital, 70 Tax L. Rev.1, 22 (2016).

[7] IRC 965 (h).

[8] https://web.stanford.edu/~cy10/public/Jun16ASRFeature.pdf; https://www.nber.org/papers/w26349.

[9] Par exemple, nous ne pensons pas à ce qui se passerait si les États imposaient des taux d’imposition beaucoup plus élevés qu’ils ne le font actuellement.

[10] Voir David Gamage, Cinq résultats de recherche clés sur l’imposition du patrimoine pour les super riches Gamage, David, Five Key Research Findings on Wealth Taxation for the Super Rich (27 juillet 2019), available at https://ssrn.com/abstract=3427827.

[11] Id. (citant Edward J. McCaffery, La mort de l’impôt sur le revenu (ou la hausse de l’impôt universel sur les salaires en Amérique), Center for Law and Social Science Research Papers Series №18–25, p. 2 (31 août 2018)).